Организация договора о коллективной безопасности (ОДКБ) — структура для постсоветского пространства уникальная. Уникальность состоит в том, что функционально ее деятельность не пересекается с другими интеграционными объединениями и союзами: СНГ, ЕврАзЭС, Таможенным союзом РФ, РБ и РК или ШОС.
Другая специфичность ОДКБ — достаточно ограниченный формат ее деятельности, не выходящий, за редкими исключениями, за рамки военного сотрудничества.
Тем не менее, многие эксперты давно отмечают имманентный недостаток этой региональной структуры безопасности: ярко выраженный дисбаланс между соблюдением (пониманием) интересов стран-участниц организации и основными направлениями ее деятельности, зафиксированными в уставных документах и во многом реализуемыми на практике.
Для Казахстана, традиционно самого активного сторонника и зачастую инициатора интеграции на постсоветском пространстве, членство в ОДКБ в некоторой степени является закреплением этого статуса, чертой имиджа республики, ведь даже представить Казахстан вне какой бы то ни было межгосударственной организации на территории бывшего СССР невозможно. Но одновременно, как и любая другая страна постсоветского пространства, Казахстан вряд ли способен самостоятельно обеспечивать собственную военную безопасность — притом, что угроз такого характера анализ положения Казахстана в региональной подсистеме международных отношений не дает. Участие в ОДКБ Казахстана с военной точки зрения необходимо рассматривать исключительно в плане возникновения ассиметричных угроз со стороны его южных границ — терроризма, религиозного экстремизма, наркотрафика, нелегальной миграции.
Политическая подоплека членства Казахстана в ОДКБ заключается в стремлении сохранить особые, дружественные отношения с соседями, прежде всего с Россией.
Другими словами, для Казахстана членство в ОДКБ хотя и является критически важным условием обеспечения национальной безопасности, но, в то же время, имеет и значимые невоенные цели. Участие в ОДКБ удачно дополняет казахстанскую активность в формате Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), инициатором созыва которого был президент РК Нурсултан Назарбаев, а также текущее председательство Казахстана в ОБСЕ, с июня 2010г. – в Шанхайской организации сотрудничества, а с начала 2011г. – в Организации Исламской Конференции…
Вообще можно констатировать, что роль ОДКБ в Центральной Азии существенно сложна. Именно для поддержания стабильности в этом регионе в 2010г. начали формироваться коллективные силы оперативного реагирования (КСОР). Сложность функционирования ОДКБ в центральноазиатском регионе связана не только с обилием разнообразных задач, решение которых совпадает с миссией организации. Просто по факту в Центральной Азии с осени 2001г. конкурируют несколько проектов региональной безопасности. В регионе активно – особенно с 2006-2007гг. – действует ШОС, наряду с ОДКБ конкурирующая с коалицией НАТО, обеспечившей свое военное присутствие в регионе под предлогом поддержки так называемой «антитеррористической операции» в Афганистане.
Китай, в отличие от России и США, не имеет прямого военного присутствия в регионе, что, собственно, вполне соответствует всему духу и тысячелетним традициям китайской внешней политики. Пекин планомерно укрепляет свое военное влияние через Шанхайскую организацию сотрудничества. Благодаря деятельности ШОС Китаю удалось заручиться поддержкой России и ОДКБ в целом по уменьшению влияния США в Центральной Азии. Как полагают сами китайские военные эксперты, ШОС позволяет КНР быть не только «внешним наблюдателем» за всеми процессами в регионе, но и быть активным игроком, способным оказывать возрастающее влияние на формирование будущей системы региональной безопасности в Центральной Азии.
В свою очередь, для руководства стран Центральной Азии (и Казахстан, к слову, здесь не исключение) ОДКБ – фактор сдерживания амбиций Китая (помимо всего прочего), экономической, демографической и культурной экспансии, а также роста политического влияния, которого в регионе откровенно боятся все. Синофобия – имманентная черта всех центральноазиатских обществ: от социальных низов до политических элит… К слову, в этом контексте совершенно надуманными выглядят иногда звучащие предложения экспертов и политиков о возможности слияния ОДКБ и ШОС – в силу их, якобы, слишком во многом совпадающего целеполагания. Особенность ОДКБ для стран региона, как, впрочем, и для России – в ее особом, «постсоветском» формате, обеспечивающем и особые, в достаточно высокой степени доверительные отношения между странами-участницами. ШОС с ее китайским участием – формат принципиально иной, и его значение для постсоветских стран-участниц во многом состоит в наличии совместного диалогового механизма со стоящим особняком Китаем…
Необходимо констатировать, что Россия после всех внешнеполитических провалов ельцинского периода пока оказывается не готовой взять на себя всю ответственность за развитие ситуации в регионе и рассматривает НАТО как естественного союзника ОДКБ в борьбе с исламским экстремизмом. Таким образом, ОДКБ занимает некую промежуточную позицию между интересами НАТО и Китая в Центральной Азии. Заявления о создании «единого оборонного пространства от Бреста до Шанхая» на этом фоне слишком оптимистичные декларации. КНР будет противодействовать усилению НАТО в Центральной Азии исключительно в той мере, в которой это будет отвечать его собственным интересам.
В рамках ОДКБ в Москве постоянно приходится решать и проблемы в отношениях между своими центральноазиатскими союзниками. Если отношения Узбекистана и Казахстана носят достаточно ровный характер, а в наихудшем варианте их можно охарактеризовать как «холодный мир», то отношения Узбекистана с Киргизией и Таджикистаном регулярно переходят в приграничные столкновения. Таким образом, участие всех в ОДКБ является сдерживающим фактором, а уход структур ОДКБ из региона сразу вызвал бы серию пограничных конфликтов, каждый из которых способен перерасти в полномасштабную войну.
Препятствием на пути поступательного развития ОДКБ в Центральной Азии является ярко и не однажды выраженное желание некоторых ее членов строить работу организации исключительно в своих целях. Речь идет, например, об Узбекистане, который с момента своего вступления в ее состав в 2006г. почти постоянно имеет «особые» позиции по ключевым вопросам, или о Киргизии, сохраняющей на своей территории американскую военную базу, или о Таджикистане, стремительно обрастающем в последние несколько лет американской и натовской военной инфраструктурой.
Вообще, страны Центральной Азии в качестве приоритета в работе ОДКБ видят в первую очередь антитеррористический вектор, поскольку терроризм действительно является большой и явной угрозой для региона. То же самое можно сказать и об очевидном лидере организации — России, в том числе и в силу детерминированности террористических проявлений в странах Центральной Азии с аналогичными российским проблемами на российском Северном Кавказе. Несовпадение интересов, способное возникнуть рано или поздно, наверняка станет испытанием прочности военно-политического блока ОДКБ.
Центральноазиатский вектор развития внутри ОДКБ обусловлен, прежде всего, численным преимуществом государств этого региона в организации. Российское руководство предпочитает использовать ОДКБ для сохранения и приумножения своего влияния в регионе путем выстраивания деятельности этой организации под интересы стран Центральной Азии. Подтверждением антитеррористического вектора, выгодного, прежде всего странам Центральной Азии, стали и последние преобразования в организации – решение о создании Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР). Создаваемая структура предполагается как более разносторонняя и оперативная в управленческом плане, нежели ее предшественница – Коллективные силы быстрого развертывания (КБСР). В целом, модернизация последних – попытка сделать ОДКБ более эффективно сориентированной на практические действия.
Существование ОДКБ в течение восьми лет свидетельствует, что внутри организации в ее ныне существующем виде нет условий для развития конфликтных ситуаций между странами-партнерами. Однако существуют и некоторые разночтения в понимании роли ОДКБ на постсоветском пространстве.
Одно из таких разночтений обнаружилось в связи с киргизскими событиями в апреле и июне 2010г. Когда 7 апреля в Киргизии произошел очередной государственный переворот, президент Белоруссии Александр Лукашенко высказал мнение, что ОДКБ должна каким-то образом вмешаться: «Что это за организация, если в одной из наших стран льется кровь, происходит госпереворот? Тишина, ноль. Почему?» «Если так будет развиваться ОДКБ и дальше, то смею вас заверить, что перспективы эта организация не имеет», - делает неутешительный вывод Лукашенко. «Такое бездействие членов ОДКБ ни к чему хорошему не приведет», - вторил ему свергнутый президент Киргизии Бакиев…
Генеральный секретарь ОДКБ Николай Бордюжа вскоре после событий в Киргизии заявлял в Алма-Ате: «Я на сегодня не вижу оснований для задействования силового потенциала ОДКБ в Киргизии». И подчеркнул: «Мы исходим из того, что нынешние события в Киргизии – это внутреннее дело этой страны... Потенциал же ОДКБ может быть использован по решению совета ОДКБ против агрессии извне в отношении одного из участников ОДКБ». Формально он был прав, граждане страны, свергающие власть, не террористы и не агрессоры. Понятно, что для применения сил ОДКБ где-либо необходимо согласование с правительствами стран-участниц. Но пример с Киргизией показывает, что обеспечить внутреннюю стабильность в государствах-членах организация не в состоянии, хотя, как в рассматриваемом случае, внутренняя нестабильность – отнюдь не только внутреннее дело одной Киргизии. Безответственным правлением клана Бакиевых республика была и остается, доведена до такого состояния, что для восстановления порядка в сфере безопасности, экономики требуется внешнее участие – участие тех стран, которые заинтересованы в стабильности Киргизии, а это, прежде всего, Казахстан, Россия, страны-соседи, которые реально испытывают на себе исходящие из Киргизии угрозы. Превращение киргизской территории в очаг нестабильности в зоне ответственности и ШОС, и ОДКБ, а афганизация Киргизии способна на десятилетия превратиться в постоянную головную боль всех стран-участниц региональных объединений, оказывая весьма негативное воздействие и на их внутреннее развитие.
Вторым испытанием ОДКБ в Киргизии стал межэтнический киргизско-узбекский вооруженный конфликт в киргизской части Ферганской долины – Ошской и Джалал-Абадской областях. В ночь на 11 июня в городе Ош – втором по населению областном центре Киргизии – начались столкновения между киргизами и узбеками. Вскоре беспорядки перекинулись на соседнюю Джалал-Абадскую область. Участники беспорядков жгли машины, громили магазины, базары, а также жилые дома, на улицах бесчинствовали мародеры, в узбекских населенных пунктах и местах компактного расселения узбеков шли этнические чистки, поддержанные во многих случаях и военнослужащими киргизских силовых структур. Временное правительство Киргизии, возглавляемое Розой Отунбаевой, 12 июня обратилось к России с просьбой ввести миротворцев для подавления массовых беспорядков и межэтнических столкновений между киргизами и узбеками. «Что касается принятия решения о направлении в Киргизию миротворческих сил ОДКБ, то такое решение может быть принято только в соответствии с уставом ООН и после консультаций со всеми участниками этой организации», – сообщила тогда пресс-секретарь президента России Наталья Тимакова. Говоря о возможности использования вооруженных сил России, по ее словам, в настоящий момент нет условий для их применения. «Это внутренний конфликт, и пока Россия не видит условий для участия в его урегулировании», – сказала она.
Вмешательство во внутренние дела должно осуществляться не автоматически, а с учетом всего политического контекста, т.е. очень гибко. Естественно также, что в таком вопросе ведущая роль принадлежит Российской Федерации. Она — самое мощное в военном и экономическом отношении государство ОДКБ, и решающе слово, совершенно естественно, за нею. Собственно, так оно уже и есть. Киргизские события со всей определенностью показали, что Москва подходит к участию ОДКБ в вопросах обеспечения внутренней безопасности государств-членов достаточно осторожно и взвешенно.
Как и любой кризис, июньский конфликт в Оше и Джалал-Абаде обнаружил неполное совершенство действующих в регионе интеграционных объединений. На первый план вышла совершенно новая по своему характеру угроза, связанная с обеспечением социальной безопасности в ситуации, когда одна из сторон внутриполитического и межэтнического конфликта прибегает к использованию международных террористических и криминальных кругов. Поиск адекватных ответов на спонтанно изменяющуюся ситуацию в регионе становится, как мне кажется, приоритетной задачей для участников той же ШОС, если руководители стран в нее входящих не удовлетворены нынешним сугубо декларативным характером организации, а хотели бы видеть ее действенной и эффективной и отвечающей заявленным целям.
Очевидно, нужно менять принципы принятия политических решений в рамках региональных структур, расширять понятие «безопасность» в сторону его социальной составляющей, более четко определить грань между внутренними проблемами стран-участниц и тем моментом, когда эти трудности перерастают во внешние риски. Понятие «внутреннее дело» государства для стран-участниц ОДКБ должно быть определено в максимально точных, конкретных юридических нормах с тем, чтобы избегать в будущем двусмысленных ситуаций, как это происходит сейчас вокруг ситуации киргизской, когда налицо оказывается слишком невысокая эффективность всех без исключения региональных и международных организаций. Наверное, деятельность ОДКБ должна строиться на основе более четкого разделения конфликтных ситуаций в зависимости от типов вызовов и угроз, для которых дифференцированно должны выстраиваться и механизмы реагирования, и механизмы принятия решений.
Июньские события создали просто колоссальную почву для возникновения на киргизском юге многолетнего, достаточно массового антикиргизского движения наподобие палестинской интифады. Интифады, в которой исполнители из числа местных узбеков, прежде всего, получат поддержку и ИДУ (Исламское движение Узбекистана), и зарубежной узбекской диаспоры из той же Саудовской Аравии, где она составляет сотни тысяч человек, имеет неплохие позиции и в бизнес-среде, и в политическом истеблишменте. Джихадистское движение станет вполне адекватным ответом и на сами июньские события, и на сегодняшнее неадекватное поведение киргизских политиков, включая руководителей республики и силовых структур в отношении узбекской общины. А учитывая общую недееспособность сегодняшнего киргизского государства и отсутствие больших шансов, что эта дееспособность сможет как-то быстро возрасти, можно прогнозировать, что это может оказаться куда страшнее палестинской, северокавказской или синцзяньской ситуации.
В случае подобного развития событий важен и еще один аспект, международный или, как минимум, региональный. На августовском ереванском саммите ОДКБ киргизская сторона получила заверения российской в оказании военной помощи – оружием, боеприпасами, военной техникой. Против кого будет направлено это оружие? Против собственных, по сути, граждан, насильственно вытолкнутых из нормальной жизни и взявших в руки оружие… Нужно ли это России? Подобное развитие событий будет провоцировать прямое вовлечение России и/или ОДКБ в конфликт на юге Киргизии. С одной стороны, дестабилизация в Ферганской долине будет действительно угрожать безопасности и России, и Узбекистана, и Казахстана… Но эта нестабильность формируется сегодня действиями киргизского руководства и киргизских политиков, хотя и еще есть, наверное, возможность ее избежать, предотвратить смыкание потенциальных экстремистских движений местного происхождения с уже давно вполне профессиональными боевиками того же ИДУ… Наверное, с точки зрения интересов России, Казахстана, Узбекистана, в целом ОДКБ было бы важнее найти способы воздействия на киргизское руководство, дабы исправить ситуацию фундаментально, устранить первопричины. Оружие – это всегда плохая политика, хорошая политика обходится без стрельбы…
Августовский неформальный саммит ОДКБ в Ереване на фоне государственного статуса визита президента России в Армению в русскоязычном информационном пространстве несколько отошел на второй план. Его интрига поддерживалась дебютным появлением в качестве президента Киргизии Розы Отунбаевой, а также проблематичное еще накануне присутствие президента Белоруссии Александра Лукашенко.
События в Киргизии показали аморфность структуры и сложность взаимосвязей между партнерами. Посему в Ереване было принято решение о реформировании и видоизменении Организации. Лидеры стран договорились о расширении полномочий ОДКБ, вплоть до коррекции устава. Предложения по этому поводу будут аккумулированы до конца этого года, когда в Москве в декабре пройдет официальный саммит блока. Предполагается, что будет сформулирован новый механизм антикризисного реагирования ОДКБ для повышения его эффективности. Президент России признал, что при наличии нынешнего принципа принятия решений консенсусом всех участников ОДКБ теряет оперативность. В качестве образцов для подражания будет изучена деятельность конкурентов из НАТО, а также блока ЕС и ООН.
* * *
Относительно результативное развитие антитеррористического вектора деятельности ОДКБ (наиболее публично известное) на центральноазиатском направлении временами создает впечатление равнодушия России по отношению к единственному союзнику на Кавказе – Армении, которая в качестве военного союзника играет для России важную, если не сказать ключевую роль в регионе, особенно в контексте напряженности отношений с Грузией и не вполне определенных перспектив сотрудничества с Азербайджаном. И к Белоруссии, не без проблем, но, тем не менее, являющейся столь же единственным партнером в военной области на западноевропейском театре российской военной политики.
Белорусско-российские отношения – тема настолько глубокая и широкая, что она существенно выходит за рамки ОДКБ. Но как раз сфера безопасности – одна из немногих областей, где между Белоруссией и Российской Федерацией существует наименьшее количество разногласий. Белоруссия как участница ОДКБ важна, в первую очередь, с точки зрения создания новой глобальной инфраструктуры безопасности постсоветского пространства и восстановления некоторых ее элементов времен Советского Союза. Например, создания там единой системы раннего оповещения о нападении или базирования стратегических бомбардировщиков. Эта тема в высокой степени актуализировалась в период, когда шла речь о размещении американских ПРО в Польше и Чехии.
В момент подписания в Ташкенте Договора о коллективной безопасности СНГ в мае 1992г., договора, ставшего по сути основой для ОДКБ, договора, участником которого сразу стала Армения, естественно, что основным потенциальным противником стран-участниц ДКБСНГ на Южном Кавказе представлялась Турция: и в силу членства Турции в НАТО, и по причине крайне сложных взаимоотношений Анкары с Ереваном. В то же время Россия явно негативно относилась к военной помощи со стороны Турции Азербайджану и, в первую очередь, Грузии. Армения рассматривалась Россией как единственный союзник в регионе Южного Кавказа, и руководство России не раз заявляло, что готово выполнить свои союзнические обязательства в полном объеме, включая и военную помощь в рамках ДКБ.
Сегодня мало кто помнит, что в 1993-1999гг. участниками Договора о коллективной безопасности, помимо Армении, были также Азербайджан и Грузия, которые впоследствии в силу разных политических обстоятельств отказались от его продления. В тот период для всех кавказских республик участие в ДКБ было попыткой заручиться поддержкой Москвы в региональных конфликтах. Выход Азербайджана из ДКБ был вполне естественным. Азербайджан вот уже как 20 лет имеет большие территориальные проблемы. Присутствие Азербайджана в ДКБ СНГ имело очевидные основания: если это структура военного сотрудничества, то союзники априори не могут иметь друг к другу территориальных претензий, а наоборот, должны предотвращать подобные претензии в отношении союзника при появлении их извне. Реальность же оказалось таковой, что карабахский конфликт стало невозможно решить мирным путем даже в рамках такого сотрудничества, даже при поддержке членов ДКБ. Дальнейшее нахождение в ДКБ Азербайджана, обремененного грузом военного противостояния с Арменией, стало бессмысленным.
Руководство Армении изначально рассматривало членство в ДКБ, а затем и в ОДКБ, прежде всего, с позиций военной защищенности от вполне реального внешнего противника - Азербайджана в контексте конфликта вокруг Нагорного Карабаха. Однако правовых основ для вмешательства в затянувшийся вялотекущий карабахский конфликт у ОДКБ нет. Азербайджан не входит в эту организацию и не имеет обязательств, предусматриваемых для стран-участниц. Роль ОДКБ в помощи Армении при нынешнем статус-кво сводится исключительно к политической поддержке ее позиции в конфликте.
К 2010г. в регионе у России есть два основных партнера – Азербайджан и Армения, находящиеся между собой в пролонгированном многосложном конфликте. Это ставит Россию в чрезвычайно сложное положение срединной стороны. Азербайджан экономически довольно состоятелен и, в отличие от Армении, не создает России финансовых проблем в форме предоставления регулярных государственных кредитов. А в связи с обострившимися в последние годы отношениями с Грузией сохранение баланса в регионе и сближение не только с Арменией, но и с Азербайджаном становится для России особенно актуальным.
Отсутствие механизмов разрешения спорных моментов и разногласий внутри ОДКБ не позволяет ей походить на наиболее совершенный в современном мире образец военного сотрудничества – НАТО. Другой проблемой является низкий уровень взаимодействия между странами в рамках ОДКБ. Исправить эту ситуацию могло бы выделение из числа стран-участниц государства-лидера, в военном сотрудничестве с которым были бы в высшей степени заинтересованы все члены организации. В этом качестве обоснованно позиционирует себя Россия, но амбиции руководителей других стран-участниц не позволяют им считать военное сотрудничество с Россией жизненно важным для военной безопасности своих стран.
В рамках ныне существующих направлений сотрудничества у ОДКБ нет явных перспектив для развития. Между тем, деятельность любой структуры приходится рассматривать в динамике. В этом случае необходимо заметить, что за последние 10 лет организация стала более эффективной. Но, с учетом изложенного выше, останавливаться на достигнутом не стоит.
Государственный визит президента России Дмитрия Медведева в Армению и прошедший в Ереване неформальный саммит ОДКБ четко обозначили приоритеты России в ее среднесрочной политике на Южном Кавказе. Россия намерена добиваться невозобновления войны в Нагорном Карабахе, Россия готова продолжать посредничество в урегулировании конфликта между Азербайджаном и Арменией как при участии американских и французских партнеров по Минской группе ОБСЕ, так и совершенно самостоятельно. Оставив изначально бесперспективный проект турецко-армянского сближения под патронажем США, процесс урегулирования нагорно-карабахского урегулирования Россия стремится оставить за собой, играя в нем роль лидера. Дипломатия Дмитрия Медведева, Ильхама Алиева и Сержа Саркисяна за пару лет породила завышенные ожидания решения, принципиально меняющего статус-кво в кавказском регионе. Но качественного сдвига пока нет, стороны продолжают обмениваться обвинениями в неконструктивности друг друга.
Противостояние на Кавказе влечет структурирование блоков в регионе. В ходе визита Дмитрия Медведева в Ереван между Россией и Арменией было подписано соглашение о продлении сроков размещения российской военной базы, а также изменились некоторые сущностные характеристики ее присутствия, ответственности российских военных (что немаловажно, теперь они отвечают не только за охрану границы с Турцией, но и в целом за безопасность Армении). Схожий военно-политический союз превентивно за несколько дней до приезда Медведева в Ереван заключили Азербайджан и Турция. Ереванское соглашение между Россией и Арменией де-юре означает, что в случае возникновения военной опасности для Армении Россия обязана, будет вмешаться в конфликт на ее стороне. Возможно ли представить военное столкновение динамично наращивающих позитивный потенциал в двусторонних отношениях России и Турции из-за конфликта их союзников на Южном Кавказе? Учитывая, при этом, пока еще сохраняющееся членство Турции в НАТО…
Изначально в ОДКБ (и ранее в ДКБ СНГ) приоритет при урегулировании и предотвращении возможных конфликтов отдан политическим средствам и возможностям. ОДКБ является, прежде всего, фактором военно-политического сдерживания. Государства-участники ОДКБ не рассматривают ни одно из государств мира в качестве потенциального противника и выступают за взаимовыгодное сотрудничество со всеми странами. Естественно, что и Россия далее намерена стремиться к балансу в отношениях с обеими сторонами южнокавказского конфликта.
Но в то же время именно аморфность ОДКБ и необходимый консенсус в принятии решений во многом заставили Армению пойти под прямой протекторат России и заключить соглашение о базе с сопутствующими пунктами об ответственности россиян за безопасность.
* * *
Все страны, входящие в ОДКБ, преследуют свои цели и готовы участвовать в деятельности организации только в тех ситуациях, когда это не противоречит их интересам. ОДКБ сталкивается со множеством вызовов как внутри организации, так и извне. В то же время, на постсоветском пространстве нет альтернативы этой организации, которая могла бы хоть частично взять на себя ответственность за поддержание стабильности и военной безопасности в евразийском регионе.
В этой ситуации предстоящий пересмотр ряда основополагающих положений ОДКБ должен, вероятно, учесть и возможность многоуровневого сотрудничества в рамках организации.
Если простое военно-техническое сотрудничество, включающее в себя обучение офицеров и поставки техники и вооружений по внутренним ценам, может выстраиваться на общих для всех принципах, то решение более сложных, а порой и деликатных вопросов взаимоотношений стран-участниц с соседями по региону (Армения и Азербайджан), вмешательства во внутристрановые конфликты (Киргизия) или размещения стратегических сил (Белоруссия) должно учитывать и региональную специфику каждого из направлений, и особенности двусторонних отношений задействованных стран во всем их противоречивом разнообразии.
Комментарии